最高行政法院106年度判字第357號判決簡評

按行政訴訟與一般民、刑事訴訟最大的不同，在於行政訴訟通常設有起訴前的特殊程序規定，例如稅務訴訟的複查、都更訴訟的權利價值異議程序即屬適例。惟各種程序規定之性質又有所不同，有時如行政訴訟原告未能踐行相關前置程序，即提起訴訟，該訴訟即罹有無法補正之程序瑕疵，而遭到行政法院予以駁回，故提起行政訴訟前，首應掌握各該法律所定之前置規定。依照都市更新條例（下稱都更條例）第32條，對於權利變換計畫書所載權利價值有所不服者，應於權利變換計畫發布實施後二個月內向各級主管機關異議 。惟權利變換是以權利價值為換算基礎，故權利價值之概念可謂貫穿整個權利變換程序。但過去實務對於權利價值異議的適用範圍，並不明確；其結果，人民何時應循一般訴願程序，何時又應提起異議，亦難衷一是。就此，最高行政法院106年判字第357號判決（下稱系爭判決）對於都更條例第32條的價值異議程序與一般都更爭議之分合，有詳細之界定及闡釋，爰以是嚮。

相較於最高行政法院105年度判字第341號判決將前揭「權利價值」之概念，限縮指涉「更新前權利價值」 ，系爭判決則認為，所謂權利變換係由實施者分別評定更新前之土地價值及更新後之房地總價值，再以更新後房地總價值扣除共同負擔後，按各土地所有權人更新前權利價值比例計算更新後各人應分配之價值 。依上述可知，影響權利變換最終結果，亦即更新後土地所有權人應分配之權利價值的因素，計有「更新前權利價值之比例」、「更新後應分配之權利價值」、「共同負擔」或「實際分配之土地及建築物」等項目。因上開項目一有爭議，該項目之變動必將影響計算結果，自難謂上開各項目無權利價值異議之審議核復程序之適用。準此，現行多數都更爭議，尤其是土地所有權人最為關切的共同負擔，均落入權利價值異議之範圍。 惟系爭判決進一步表示：「同一土地所有權人對於同一個核定處分（指同一個核定發布實施「權利變換計畫」）之爭議，許其對於『權利價值』是否提出『異議』享有得自由選擇該救濟程序之權，縱其對『權利價值』之爭議未選擇審議核復程序，直接以一般訴願程序救濟，亦非違法。……」簡言之，土地所有權人對於系爭判決所示之權利價值異議事項，可選擇異議程序或逕於行政爭訟程序中主張 ，是首揭異議程序自非行政爭訟之先決條件。

但鑑於都更條例第32條第4項規定：「前二項異議處理或行政救濟結果與原評定價值有差額部分，由當事人以現金相互找補。」故縱使行政法院認為原告請求有理由，依系爭判決所見，似亦無法撤銷原處分（即核定權利變換計畫實施之行政處分） 。惟權利價值既屬原處分之核定範圍，亦即該處分規制效力所及，則在原處分未經撤銷之情況下，行政法院是否可直接作成反於原處分之判決，並命找補？似非無討論之空間。 另按行政訴訟法第4條及訴願法第2條以下，分別依原告起訴之「訴訟目標」設有撤銷、確認及給付訴訟等訴訟類型 。系爭判決就經主管機關作成價值異議核復處分之案件，固以「土地所有權人並無要求主管機關作成『適切之修正』處分之權利」，乃認土地所有權人不服該核復處分時，僅可提起撤銷訴訟 。然則，土地所有權人如「直接」於行政訴訟中主張核定之權利價值有誤，其應循何種訴訟類型始為最適？則容待行政法院進一部釋示為憑。

＊執業律師，東吳大學法律學系公法組碩士。 

1.都市更新條例第32條：「（第1項）權利變換計畫書核定發布實施後二個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應以書面敘明理由，向各級主管機關提出，各級主管機關應於受理異議後三個月內審議核復。但因情形特殊，經各級主管機關認有委託專業團體或機構協助作技術性諮商之必要者，得延長審議核復期限三個月。（第2項）當事人對審議核復結果不服者，得依法提請行政救濟。」  

2.最高行政法院105年度判字第341號判決：「按都市更新條例第3條第5款、第27條第3項第4款、第30條第1項、第31條第1項、第32條第1項、第39條第2項、第40條第1項均有關於『權利價值』之規定，其中第3條第5款有『更新前權利價值』之明文，第31條第1項及第40條第1項則均有『權利變換前之權利價值』之明文，至於權利變換後，則不稱為權利價值，而於第3條第5款稱為『更新後建築物及其土地』，於第30條第1項稱為『應分配之土地及建築物』，於第31條第1項規定『權利變換後之土地及建築物』，於第39條第2項規定『土地所有權人應分配之土地及建築物』，綜觀以上規定，顯然立法者有意將權利變換前後之權利加以區分，稱權利變換前之權利為『權利價值』，稱權利變換後之權利為『應分配之土地及建築物』。原判決不察，將兩者混為一談，認所謂權利價值，涉及更新前權利價值比例、共同負擔、更新後之土地及建築物總權利價值以及應分配之權利價值等語，核有解釋適用法規不當之違法。上訴意旨執此指摘原判決違背法令，自非無據。」 

3.都市更新權利變換實施辦法第6條第1項、第10條及第25條參照。  

4.系爭判決雖謂：「直接以一般訴願程序救濟……」，惟因應釋字第709號解釋所揭櫫之正當法律程序原則，現行更新審議程序均先辦理聽證，故更新主管機關概依行政程序法第108條規定，免除訴願程序。是現行土地所有權人如不循異議程序爭執其權利價值事項，係直接於行政訴訟中主張之，系爭判決所涉事實係於釋字第709號解釋作成前之核定案件，與現行審議實務略有不同。 

5.請參見系爭判決謂：「如土地所有權人僅對於權利變換計畫中權利價值為爭執，而對於主管機關就權利變換計畫核定處分，關於權利價值以外事項之核定，未有不服之意思，其救濟之結果，依都市更新條例第32條第4項規定，僅就原評定價值有差額部分，由當事人以現金相互找補以為救濟；惟土地所有權人對於權利變換計畫之核定，非僅對於權利價值為爭執，同時亦對於非屬權利價值事項之核定不服，請求救濟時，倘審理之結果權利變換計畫關於權利價值事項部分有違法情事，而此部分之改變，依權利變換計畫所定更新後分配方式，如足以影響請求救濟之土地所有權人更新後得分配土地及建築物之位次及面積時，權利變換計畫核定之處分，亦將因之違法。……」（最高行政法院106年度判字第203號判決同此見解）。 

6.請參閱林明昕，〈論行政訴訟法上之訴訟類型〉，《公法學的開拓線》，2006年9月初版，第364至365頁

7.系爭判決謂：「都市更新條例第32條規定審議核復程序之設計意旨，異議人認審議核復結果之行政處分違法，而侵害其權利或法律上利益時，應係提起撤銷訴訟，請求將違法之行政處分除去，尚難認異議人有請求上訴人臺北市政府審議後，對權利價值部分作成『適切之修正』處分之權利。是本件被上訴人提起撤銷訴訟，訴請撤銷上訴人臺北市政府審議核復結果為『維持原計畫核定內容』之處分，於法並無不符……」，相同見解亦可參見最高行政法院106年度判字第205號判決。惟此所謂「適切之修正」等語，似係認主管機關就如何找補有其裁量空間，不應由司法權代為判斷。果爾，此似屬行政訴訟法第200條第4款之適用問題，尚難據此逕推論土地所有權人僅可提起撤銷訴訟。