最高行政法院107年度判字第250號判決簡評

這次要介紹的最高行政法院 107 年度判字第 250 號判決，是關於因稅務案件被移送行政執行時，因為義務人對於行政執行分署的通知不理不睬，遭限制出境後，該如何救濟的相關爭議，而這個判決也涉及到前後二次最高法院庭長法官聯席會議決議之調整，因限制出境對於人民出國旅遊、洽公或探親等均有嚴重影響與不便，所以如何有效且正確地提起救濟就很重要，以下就讓我們來看看這個判決是怎麼說的：

一、故事是這樣發生的：

（一） A公司因滯納營利事業所得稅等案件，被國稅局移送行政執行署台南分署執行，於是台南分署就通知A公司的負責人甲、乙在指定的時間到該分署說明如何補繳，同時要求陳報A公司之「資產負債表」及「財產目錄」等，並在通知書上載明：「如無正當理由不到場，或不為報告，或為虛偽報告，得限制住居」等聽起來很嚴重的話；但時間到了甲跟乙都沒有出現，台南分署不死心，又再次通知甲跟乙來分署說明，並且繼續放話：「如無正當理由不到場，或不為報告，或為虛偽報告，得限制住居等語」。但甲跟乙仍然沒有在通知的時間出現。於是乎，台南分署就認定甲跟乙已經符合行政執行法第17條第1項第2款「顯有逃匿之虞」、第5款「經命其報告財產狀況，不為報告或為虛偽之報告」及第6款「經合法通知，無正當理由而不到場」之情形，做出限制甲跟乙出境的行政處分。

（二） 甲跟乙知道後非常不服氣，甲認為他們先前因A公司債務問題，遭部分債權人生命威脅，早已長年旅居國外，就算把通知書寄到戶籍地，也不一定可以收到通知。又甲先前也因涉及刑事案件，遭檢察署傳喚，透過律師告知後，也有回台說明，顯然不會因為稅金就逃匿。乙則認為他只不過是董事，又不是甲公司負責人或代表人，也沒有實際參與公司經營，不應該把他也列入，於是兩人就先向台南分署聲明異議，開啟了漫長的救濟程序。

（三） 台南分署收到這個異議後，因為認為異議沒有理由，就把案子送給上級行政執行署審理，而行政執行署亦認為甲乙的主張沒有理由就駁回異議。但甲乙二人還是不服氣，就對台南分署的限制出境處分還有行政執行署的異議決定提起訴願，於是行政執行署就把案子交給上級機關法務部審理，法務部訴願委員會仍然認為甲乙主張沒有理由，就將其訴願駁回。

（四） 甲乙二人當然還是不服，再接再厲向高雄高等行政法院起行政訴訟，而高雄高等行政法院認為不對，這件事因為是台南分署做的限制出境處分，其訴願依法應該要由台南分署的上級機關行政執行署自己做訴願決定，不可以再由法務部來做，於是就撤銷了法務部做的訴願決定（也就是這件事情應該要回到行政執行署訴願後，如仍做成訴願駁回決定，再來行政法院打官司）。

（五） 但台南分署認為高雄高等行政法院的判決有問題，於是向最高行政法院提起上訴，最高行政法院最後就做成本判決把原本的判決撤銷掉，並發回請高雄高等行政法院重新進行審理。

（六） 案件到這裡，可以發現法院其實還沒有對到底台南分署對甲跟乙限制出境到底合法不合法做出判斷，只討論到應該由誰來做成訴願決定才對，以下就讓我們來看看高雄高等行政法院與最高行政法院認定的不同，至於實體的部分就請大家再自行關注後續的發展。

二、台南分署所做的限制出境處分性質為何？ 這個部分比較沒有爭議，最高行政法院認為，行政執行法允許對義務人公司之負責人為限制住居（限制出境）執行行為之目的，無非在對該營利事業負責人施以壓力，促使該負責人應為公司清繳積欠之稅款，具有保全債權之功能以及督促履行之間接強制執行手段（想出國可以，把稅繳清了）；本質上係對違反行政法上義務之營利事業所為之督促履行義務之保全措施，此非營利事業實際負責人無從履行；然限制出境其性質上亦屬剝奪人民行動自由之行政處分，同時具有執行命令及行政處分之性質，也因為如此，就產生了後面到底是要依照執行命令的救濟程序走，還是要用一般行政處分的救濟程序走的爭議。

三、針對台南分署的限制出境處分（命令），究竟要如何進行救濟才對呢？

（一）先稍微整理一下幾種可能： 

1. 當作行政處分：訴願（上級機關行政執行署）→行政訴訟（各級行政法院）。 

2. 當作執行命令：異議（上級機關行政執行署）。

3. 具有雙重性質方案一：異議（上級機關行政執行署，訴願前置程序）→訴願（上級機關行政執行署/法務部？）→行政訴訟（行政法院）。

4. 具有雙重性質方案二：異議（上級機關行政執行署，相當於訴願程序）→行政訴訟（行政法院）。

（二）一般而言，針對行政處分的救濟，主要是先對做成處分的上級機關提起訴願，例如：對於台北市政府都市發展局所做的行政處分不服時，是向台北市政府（訴願審議委員會）提起訴願，如有不服，則再向台北高等行政法院提起行政訴訟。但是行政執行事項（例如有關執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事），早年行政法院認為依照行政執行法第9條規定，只能在執行程序終結前向執行機關申明異議，並由執行機關的上級主管機關為異議決定，尚無法提起訴願或行政救濟（因為法條沒有規定可以）。

但是早年行政法院的見解飽受質疑，特別是行政執行法第17條賦予行政執行處可以對義務人為限制出境的處分，而這樣的處分本身已經直接限制到人民出國的權利（遷徙自由或行動自由），且有權利就應該有向法院討公道的權利（這就是傳說中的訴訟權保障），否則就會有侵害人民訴訟權的疑慮。所以在最高行政法院在 97 年 12 月份第 3 次庭長法官聯席會議中決議：「行政執行法第9條規定：『義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之。行政執行，除法律另有規定外，不因聲明異議而停止執行。但執行機關因必要情形，得依職權或申請停止之。』旨在明定義務人或利害關係人對於執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，如何向執行機關聲明異議，以及執行機關如何處理異議案件之程序，並無禁止義務人或利害關係人於聲明異議而未獲救濟後向法院聲明不服之明文規定，自不得以該條規定作為限制義務人或利害關係人訴訟權之法律依據，是在法律明定行政執行行為之特別司法救濟程序之前，義務人或利害關係人如不服該直接上級主管機關所為異議決定者，仍得依法提起行政訴訟，至何種執行行為可以提起行政訴訟或提起何種類型之行政訴訟，應依執行行為之性質及行政訴訟法相關規定，個案認定。其具行政處分之性質者，應依法踐行訴願程序，自不待言。」簡單說，就是不可以說行政執行法沒有寫就主張不能提起訴願或行政訴訟，但是如果是具有行政處分性質的執行行為，那依然必須要先經訴願後，才可以提起行政訴訟。

（三）這樣問題就來了，如果我們單純把限制出境當作一般行政處分，那就會如高雄高等行政法院原本的認定一樣，應該由台南分署的上級機關行政執行署當作訴願機關。但不要忘記，因為這是在行政執行過程台南分署所做的處分，依行政執行法第9條規定，如果台南分署認為這個限制出境並沒有錯誤，那就必須要由行政執行署來做成異議決定，而這個決定也可能被視為是一個行政處分，既然行政執行署都已經做成了異議駁回，如果再由同一機關來做訴願決定，似乎難以期待會自己打自己臉而做出不同決定，也會面臨必須審自己做的行政處分的窘境。

（四）針對如此尷尬的情形，最高行政法院就在107年4月份第1次庭長法官聯席會議中就稍稍做了些調整：

1. 行政執行依其性質貴在迅速，如果對具行政處分性質之執行命令提起撤銷訴訟，必須依行政執行法第9條之聲明異議及訴願程序後始得為之，則其救濟程序（異議→訴願→行政訴訟），反較對該執行命令所由之執行名義行政處分之救濟程序（訴願→行政訴訟）更加繁複，顯不合理。

2. 又行政執行法第9條規定之聲明異議，並非向行政執行機關而是向其上級機關為之，此已有由處分機關之上級機關進行行政內部自我省察之功能。是以立法者應無將行政執行法第9條所規定之聲明異議作為訴願前置程序（要先提起異議之後才可以提訴願）之意。

3. 就法律所規定之行政內部自我省察程序，是否解釋為相當於訴願程序，並不以該行政內部自我省察程序之程序規定有如同訴願程序規定為必要，仍應視事件性質而定。因此，對具行政處分性質之執行命令不服，經依行政執行法第9條之聲明異議程序，應認相當於已經訴願程序，聲明異議人可直接提起撤銷訴訟。

4. 本院97年12月份第3次庭長法官聯席會議（三）決議末句：「其具行政處分之性質者，應依法踐行訴願程序」，應予變更。

（五）於是最高行政法院就說，不好意思，因為我們變更了見解，所以針對台南分署的行政處分經異議駁回後，不用訴願也可以直接提起行政訴訟，那麼原本訴願機關究竟應該是行政執行署或是法務部就不重要了，請直接處理本案爭議八！

（六）結論： 有關台南分署所做的限制出境處分，因為具有執行命令與行政處分雙重性質，而行政執行法針對執行命令有其特別救濟程序（異議）要遵循，所以應優先適用行政執行法第9條之異議程序，又因為這個異議程序性質上已將相當於訴願程序，所以如果對於這個異議決定不服的時候，就可以直接向管轄行政法院提起行政訴訟，不用在另外提起訴願。

六、附記： 實務上有關限制出境的規定相當繁多，有因刑事案件被限制出境、有因欠稅不繳被限制出境、亦有如同本案因為對於行政執行分署不理不睬而被限制出境，其救濟程序都有不同，切勿混為一談，拜託。