公用地役關係之成立要件

在你我身邊，在巷弄之間，有些道路是未經政府徵收、所有權仍為私人擁有的土地。這些土地雖然仍然為私人所有，但事實上卻是供公眾通行，以致於土地所有權人無法對其土地為通常的利用。尤其是在都市地區，土地價值昂貴，該土地究竟可以當做一般土地自由使用，或認為已成立「公用地役關係」必須容忍公眾通行而犠牲個人權益，即成為憲法財產權保障及權利相對化的重要課題。

司法院大法官就此問題已做出釋字第400號解釋，其雖作成於民國85年4月12日，距今已逾20年，但在該號解釋之後並無任何法律明定公用地役關係之成立要件，故迄今為止釋字第400號解釋仍為學理上及實務上界定公用地役關係之判斷標準，亦為各級法院所遵循。

司法院大法官釋字第400號解釋表示：「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」即揭示既成道路必須符合一定要件者，方成立公用地役關係，並非僅以長久以來之慣行係使用於公眾通行，或僅僅以「公益」為名，即可認為土地所有權人受有公用地役關係之限制。

釋字第400號解釋理由書對於公用地役關係之成立要件進一步闡明指出：「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認（參照本院釋字第二五五號解釋、行政法院四十五年判字第八號及六十一年判字第四三五號判例）。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。」

依據前開解釋理由書，大法官對於公用地役關係設下了三項積極要件及一項消極要件。三項積極要件筆者稱之為「必要性」（不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時）、「和平性」(公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事)及「長久性」（經歷之年代久遠而未曾中斷）；消極要件則為「依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路」，例如依建築法規留設之法定空地、建築基地內通路、開放空間等，即不可能成立公用地役關係。該道路必須「必要性」、「和平性」及「長久性」三項積極要件均具備，且未有消極要件之情形，方成立公用地役關係。

　前開要件自抽象理論而言或屬簡明易懂，但落實於實際土地爭議案件時，卻未必均可獲致清晰的答案。例如「必要性」之要件，如果該土地為附近居民進出之唯一通道，自然符合「不特定之公眾通行所必要」；但若除該土地外，附近居民仍有其他替代道路可供通行，則該替代道路究竟通行時間多久以下（幾分鐘、幾秒鐘）為通行之便利或省時，多久以上則並非通行之便利或省時？抑或一有替代道路，無論其通行時間如何耗費時間，該土地均不具有通行之必要性，不得成立公用地役關係？凡此問題，均有賴實務上繼續累積案例，提供類型化之基礎，以茲建立更明確的判斷標準。