最高行政法院105年度裁字第1667號裁定簡評

按「原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。」「前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行。」，為訴願法第93條第2項及第3項所分別明定。 

又「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」、「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」，行政訴訟法第116條第1項、第2項亦定有明文。 

依據上開訴願法第93條及行政訴訟法第116條之規定可知，於行政救濟中，原處分或決定原則上不停止執行，必其執行在客觀的相當因果關係上，可以預期將發生難於回復之損害，且情況緊急，非即時由受理訴願機關（即訴願審議委員會）或行政法院予以處理，則難以救濟者，始得為之。 上開關於聲請停止執行規定之立法目的在於：行政機關之處分或決定，在依法撤銷或變更前，具有執行力，原則上不因提起行政救濟而停止執行。然於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，自應賦與行政法院依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行，俾兼顧受處分人或訴願人之利益。 

惟另須注意，於司法實務上，最高行政法院向來認為：「停止執行之目的，在於停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行，自僅得對原處分或決定為停止執行之標的，且須聲請人之權利、利益之保全、防止損害之發生或擴大有直接助益者，方得為之。如人民因行政機關對其依法申請之案件予以駁回之處分，縱經停止執行，僅回復至原未否准前之狀態，即難認有聲請停止執行之利益。」（最高行政法院97年度裁字第3473號裁定參照）

『本條（按即上開行政訴訟法第116條）立法理由載明：「行政機關之處分或決定，在依法撤銷或變更前，具有執行力，原則上不因提起行政訴訟而停止執行，以提高行政效率，並防杜濫訴。行政機關是否依法行政，如有爭執須由行政法院加以裁判，設於行政訴訟繫屬中，因原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，自應授權行政法院得依職權或依聲請，以裁定停止執行，俾兼顧原告或利害關係人之利益。但如停止執行之結果，對公益發生重大之影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，自不得停止執行。行政法院為停止執行之裁定前，應使當事人有陳述意見之機會，爰規定應先徵詢當事人之意見，以求至當。惟原處分機關或決定機關於訴訟繫屬中，認為必要時，亦得本其職權或依聲請自行停止行政處分之執行，如其已自行停止者，原告即無再向行政法院聲請停止執行之必要，行政法院自應以裁定駁回其聲請。」準此可知，行政機關之處分或決定，在依法撤銷或變更前，具有執行力，為提高行政效率，並防杜濫訴，阻礙行政處分之執行，於行政訴訟繫屬中以不停止執行為原則。而依據前揭規定，聲請行政法院為停止執行之裁定，須具備下列要件：

１、執行將發生難於回復之損害且有急迫情事：

所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在「一般社會通念上」，如為執行可認達到回復困 難之程度者而言。至是否「有急迫情事」，應依具體個案情形，本諸經驗法則與論理法則判斷之。

２、停止執行對公益無重大影響：

所稱「公益」，即「公共利益」（訴願法第93條第2項參照），凡涉及公共福祉之事項皆屬之。於公益有無「重大影響」，係屬對「當事人」利益與立即執行之公益間的利益衡量，申言之，停止執行之目的，乃在保護受處分人或利害關係人個人之利益（私益），然若私益之保護對於公共利益有重大影響時，基於利益衡量，應以保護公益為優先。

３、原告之訴在法律上非顯無理由：

行政訴訟繫屬中，倘原告所提之訴訟，在法律上顯無理由者，亦不得為之；亦即，若依原告之起訴狀，其所訴之事實不待調查即可得知在法律上顯無理由者，依行政訴訟法第107條第3項規定，行政法院本即得不經言詞辯論，逕以判決駁回，則其停止執行之聲請，自屬欠缺權利保護利益而不應准許。』

此外，最高行政院103年度裁字第1451號裁定亦明白揭示行政訴訟聲請停止執行之「積極要件」與「消極要件」，略以：『提起行政訴訟，是否停止原處分或原決定之執行，以避免對人民造成不能回復之損害，實際上是取決於即時執行的公共利益，以及停止執行對處分相對人的利益間的利益權衡。依行政訴訟法第116條規定（略），可見我國法制基於維護行政效率之觀點，採行提起行政爭訟不停止執行之原則，然就行政法院如何權衡停止執行之當事人利益以及不停止執行之公益，訂有如上所示積極要件（執行將發生難於回復之損害且情事急迫）、消極要件（須非訴訟上顯無理由，且停止執行不致於公益有重大影響），以憑總括審查，依比例原則決定當事人私益與公益孰為優先保護之對象。』，上開裁定見解就行政訴訟聲請停止執行之要件予以類型化、細分化之補充，可供參考。

有關行政法院對於行政訴訟聲請停止執行之審查方法，在上開司法實務見解之基礎下，最高行政法院105年度裁字第1667號裁定進一步闡明：『行政訴訟法第116條立法目的在避免原告於日後縱使獲得勝訴判決，其因原處分或決定之執行所生損害，亦已難以回復。所謂難以回復之損害，係指其損害不能回復原狀，或回復困難，且在社會一般通念上不能以金錢估價賠償者而言；所謂急迫情事，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，且其急迫情事非因可歸責於聲請人之事由所造成而言。因此，在具備以上積極條件（即第116條第2項本文規定）時，行政法院得依職權或依當事人之聲請裁定停止處分之執行，惟於行使此一裁量權限時，則應注意事件是否具有「於公益有重大影響」、「訴在法律上顯無理由」（即第116條第2項但書規定）等消極條件，此際，即需依比例原則，衡量當事人私益與公益孰為優先保護之對象，以為定奪。』，詳盡闡明於審查行政訴訟停止執行之聲請是否與法定要件相符時，在審查方法上，應先審查是否符合積極要件，進而再審究是否符合消極要件，此裁定相當程度準確說明司法實務上一貫之審查操作方式。

惟於司法實務上，最高行政法院95年度裁字第2380號裁定曾就行政訴訟聲請停止執行之審查方法，另著有突破以往見解之精彩詳盡說明，該裁定理由略以：

按所有「暫時權利保護」制度（包括「停止執行」及「假扣押」或「假處分」等），其審理程序之共同特徵，均是要求法院在有時間壓力之情況下以較為簡略之調查程序，按當事人提出之有限證據資料，權宜性地、暫時性地決定、是否要先給予當事人適當之法律保護（以免將來的保護緩不濟急）。是以行政訴訟法第116條第2項所定「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行，但於公益有重大影響或抗告人之訴在法律上顯無理由者，不得為之」，其構成要件之詮釋，或許不宜過於拘泥於條文，而謂一定要先審查「行政處分之執行結果是否將立即發生難於回復之損害」，而在有確認有此等難以回復之損害將立即發生後，才去審查「停止原處分之執行是否於公益有重大影響」或「本案請求在法律上是否顯無理由」，因為這樣的審查方式似乎過於形式化。比較穩當的觀點或許是把「保全之急迫性」與「本案請求勝訴之蓋然率」當成是否允許停止執行之二個衡量因素，而且彼此間有互補功能，當本案請求勝訴機率甚大時，保全急迫性之標準即可降低一些；當保全急迫性之情況很明顯，本案請求勝訴機率值或許可以降低一些。另外「難以回復之損害」，固然要考慮將來可否以金錢賠償，但也不應只以「能否用金錢賠償損失」當成惟一之判準。如果損失之填補可以金錢為之，但其金額過鉅時，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難以回復損害」之範圍。』，上開裁定見解，突破司法實務上一貫認為應先審查積極要件、進而再審究消極要件之審查方法，提出以「保全急迫性」與「本案請求勝訴機率」作為補充衡量因素，並在動態關係中取得裁量權衡之平衡，誠值參考！

又在「審查方法」之外，最高行政法院105年度裁字第1667號裁定，基於行政處分停止執行為暫時權利保護制度之制度特性，更進一步強調闡明：行政法院之「審查密度」亦因應暫時權利保護制度之特質而隨之降低，略以：

『第按，行政處分停止執行乃行政訴訟就暫時權利保護制度之設計。由於暫時的權利保護必須情況急迫，因此，其程序性質上屬於簡略的程序，亦即有關事實方面的訴訟資料，限於現存的證據方法，而且有關裁判的重要事實，僅需由聲請人釋明（具有可信性）即為已足，不須至證明（可以確信）之程度。釋明雖僅是聲請人於舉證義務程度上之降低，行政法院就聲請仍應依職權為必要之調查，但停止執行既係為提供快速之救濟，故於審查密度上，並無須如同本案訴訟一般做全面深入之審查，而僅為概略性之審查即可。由此觀之，釋明雖與法院審查密度無關，但停止執行聲請人舉證義務降低（釋明）之同時，法院之審查密度亦因應暫時權利保護制度之特質而隨之降低，二者相互呼應。經查，相對人與系爭建造執照坐落基地相鄰。而該等基地位於地層敏感地帶，倘依系爭建造執照所核准，興建地下2層地上7層，總計12幢之建物，其深至地下2層之開挖整地，對系爭基地原有之水土保持必然有所影響，容有致使前曾發生崩塌情事之相鄰山坡土壤再次崩塌，而對相對人居民之生命、身體及財產安全，造成難以金錢回復之損害。且系爭建造執照既經核發，隨時即可開工，乃為急迫。 以上均經相對人於原審提出相關證據以釋明，雖抗告人等對相對人釋明所用之證據仍有質疑，提出若干反證，惟揆諸前揭說明所示，停止執行係提供快速救濟之制度，相對人既已提出相當事證資為「有急迫」及「難以回復之損害」此等停止執行原處分之積極要件釋明，本院就此之審查密度亦因應暫時權利保護制度之特質而採取較寬鬆之標準，因認本件原處分之執行，核屬將發生難於回復之損害，且有急迫情事者。』

最高行政法院105年度裁字第1667號裁定在司法實務既有關於行政訴訟聲請停止執行「法定要件」之法律見解基礎下，特別提出：審查行政訴訟停止執行之聲請是否與法定要件相符時，在「審查方法」上，應先審查是否符合積極要件，進而再審究是否符合消極要件；且停止執行聲請人舉證義務降低【釋明（具有可信性）即為已足，不須至證明（可以確信）之程度】之同時，法院之「審查密度」亦因應暫時權利保護制度之特質而隨之降低，二者相互呼應。上開裁定法律見解，於行政訴訟聲請停止執行之實務上，實值吾人多加注意與參考援用。